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《意見》分析了我國造紙工業的現狀、問題，以及面臨的新形勢，明確了“十三五”的發展目標和重點任務。
《意見》指出，經過對國內外造紙行業發展進程和產業相關性分析，“十三五”末期產業規模總量、技術裝備、節能減排總量等發展預期如下：
1、規模總量
到2020年末，全國紙及紙板消費總量預計達到11100萬噸，年均增長1.4%，年人均消費量預計達到81千克，比2015年增加5千克；紙及紙板新建、擴建和改造產能預計1600萬噸，其中含淘汰現有落后產能約800萬噸；紙及紙板總產能預計為13600萬噸左右，總產量預計達到11555萬噸，年均增長1.5%。
2、紙漿結構
預計到2020年，木漿、廢紙漿、非木漿結構由2015年的27.9%、65.1%、7.0%調整為28.6%、65.0%、6.4%；國產木漿比例由2015年的9.8%增至10.5%，同時繼續推進全國“林紙一體化”專項規劃的實施；廢紙漿比例維持在65%，廢紙漿消費量增加670萬噸，廢紙利用量增加750萬噸；非木漿產量維持在600萬噸左右。
3、產品結構
增強新產品開發能力和品牌創建能力，重點調整提升和優化未涂布印刷用紙、生活用紙、包裝用紙及紙板、特種紙及紙板的產品質量和品種結構，以適應多元化消費市場需求，形成高、精、特、差異化的紙及紙板產品結構。
4、企業結構
加快推進造紙企業兼并重組，改變數量多、規模小的局面。大宗品種以規模化先進產能替代落后產能，中小企業特色化、專業化，以提高產業集中度，形成大型企業突出、中小企業比例合理的產業組織結構。預計到2020年年產100萬噸以上大型綜合性制漿造紙企業集團達到20家。
5、技術裝備
加強自主創新能力建設，著力開發自主技術與產品，提升設計集成能力和生產工藝技術裝備總體水平，其中重點骨干造紙企業制漿造紙技術與裝備接近國際先進水平。
6、資源消耗和污染物減排
依據《綱要》的要求，造紙行業積極配合完成我國“十三五”期間全社會萬元GDP用水量下降23%，單位GDP能源消耗降低15%，主要污染物COD、氨氮排放總量減少10%，二氧化硫、氮氧化物排放總量減少15%的社會發展目標。
