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排污許可證制度是國際通行的一項環境管理制度，是監管固定污染源排放的有效手段。環境保護部部長陳吉寧在2016年全國環保工作會議上提出，出臺《污染物排放許可制實施方案》，在電力、造紙兩個行業率先全面實施排污許可證管理。本文特邀請專家撰寫造紙行業實施排污許可管理的相關文章，希望對讀者有所借鑒。
中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》明確提出，完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，依法核發排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規定排污。
在我國，排污許可證已推行20余年。筆者認為，全面實施固定污染源排污許可制度不能一蹴而就，應從典型行業如造紙行業入手，建立排污許可實施范本后逐步拓展。
要實現覆蓋所有固定污染源的排污許可管理，必須在不斷查明所有固定污染源排污情況的同時，分階段、分類實施。
排污許可證中的污染物指標應體現環境質量改善需求和行業污染防治要求，具體包括全國實施總量控制的主要污染物、區域特征污染物和行業特征污染物。
排污許可制度不僅要規范固定污染源排污行為，更應實現對企業環境保護的全過程管理，具體通過排污許可的載明事項體現，具體內容包括企業生產工藝和產品、末端治理設施和環境管理要求等。
發放排污許可證只是排污許可證制度實施的起點，注重證后監管才能保障實施到位，達到應有的實施效果。
排污許可制度是未來固定污染源管理的核心，因此制度的建立要與現有固定污染源管理要求做好充分銜接。
1 為什么可從造紙行業入手推行排污許可?
為了確保排污許可制度具有代表性、普適性和可操作性，典型行業的選取可遵循排污量大、排污情況復雜、生產相對統一等原則。
從我國涉水工業特征來看，選取造紙行業較為合適。造紙行業是我國水污染重點行業。據統計，2014年全國造紙生產企業約4000家，數量不大，但其化學需氧量、氨氮排放量分別占全國工業排放量的18.7%和7.9%。造紙行業涉及廢水、廢氣、固體廢棄物等多種介質，排污方式包含直接排放、間接排放等。明確不同排污方式的環境管理技術方法，作為排污許可證實施范本，有助于固定污染源的環境管理。產生污染的造紙企業包括制漿、造紙、漿紙聯合企業3種，其原料、生產工藝、產品類型相對統一，便于明確排污許可內容，有利于開展證照管理實踐。
2 排污許可證核發管理需注重哪些問題?
推行造紙行業排污許可，需要注意以下問題：
一是分階段、分類逐步實現固定污染源全覆蓋。
將排污許可制度作為固定污染源管理的核心，應實現排污許可證全口徑發放，同時確保發放許可證的統一性、公平性和易操作性，但我國目前環境管理尚未覆蓋全部固定污染源。以造紙行業為例，全國第三次經濟普查顯示，造紙和紙制品企業法人單位為5.4萬個，而環境統計按總排放量的85%計算，僅將4000余家納入統計口徑范圍內。因此，要實現覆蓋所有固定污染源的排污許可管理，必須在不斷查明所有固定污染源排污情況的同時，分階段、分類實施。對于造紙行業，可先從環境統計內的企業入手，開展排污許可證核發并總結成效。同時，結合工商注冊信息，開展環境統計外造紙和紙制品企業的信息采集，并將其作為后續的發證對象。在發證過程中，還可以根據企業排污狀況分類實施，對于制漿、造紙等污染物排放量大的企業可優先開展發放工作。而不涉及造紙僅生產紙制品的企業，其生產過程中污染物排放量很少，可暫緩發放或考慮予以豁免。
二是污染物指標及許可內容應體現行業特點。
排污許可證中的污染物指標應體現環境質量改善需求和行業污染防治要求，具體包括全國實施總量控制的主要污染物、區域特征污染物和行業特征污染物。全國實施總量控制的主要污染物應納入排污許可污染物指標。區域特征污染物的確定可基于環境質量改善目標結合行業排放的污染物確定，如造紙行業排放標準中的總氮、總磷等指標。行業特征污染物指標主要依據行業排放污染物毒性、排放量來選取，同時還要考慮監測能力等管理支撐水平。造紙行業排放標準中的AOX、二噁英等指標均為氯漂白化學制漿工藝的特征污染物，但現有監測水平無法滿足日常監管。尤其是二噁英，對檢測和化驗能力要求很高，全國有資質的二噁英監測機構較少，費用較高，難以針對所有含有漂白化學制漿工藝的造紙企業開展監測。一方面，可考慮實際情況逐步將其納入管理;另一方面，倒逼盡快提升AOX、二噁英監測、管理能力水平，滿足環境質量要求。
排污許可內容主要用于明確對固定污染源污染物排放的具體要求，包括排污限值和排污方式，與排污許可證的載明事項應有所區分。排污限值包括污染物允許排放濃度和允許排放量兩類。其中，允許排放濃度依據造紙行業執行的排放標準確定各項污染物項目的濃度限值。允許排放量可先通過標準進行確定，再根據受納水體的環境質量改善需求最終核定。造紙廢水的排污方式包括直接排放和間接排放。對于直接排放的造紙企業，污染物允許排放量可根據企業產能、單位產品基準排水量、排放濃度等予以確定;對于廢水排入集中式污水處理廠的造紙企業，其污染物允許排放量可與集中式污水處理廠協商后確定。在根據標準確定排放量之后，應進一步與受納水體的環境質量改善需求銜接。環境質量不達標的，可采取等比例削減等方法對初次允許排放量進行計算得到最終允許排放量。同時，允許排放量還應注意地區差異，如江蘇太湖流域、廣東珠三角地區均實施特別排放限值，因此其排污許可量應參考《制漿造紙工業水污染物排放標準》(GB 3544-2008)相關要求確定;山東出臺了《造紙工業水污染物排放標準》(DB37/336-2003)，其境內造紙企業排污許可量應據此確定等。在排污方式方面，造紙企業廢氣無組織排放暫時難以監管，可暫不納入許可內容;廢水排放應明確是直接排放還是間接排放，并注明排放去向。
三是許可證的載明事項應體現全過程管理。
影響企業排污的因素貫穿于生產和末端治理的始終。因此，排污許可制度不僅要規范固定污染源排污行為，更應實現對企業環境保護的全過程管理，通過排污許可的載明事項體現。具體內容包括企業生產工藝和產品、末端治理設施和環境管理要求等。
造紙行業產品相對單一，主要包括制漿、造紙、加工紙、紙制品等，其不同產品、不同原料、不同生產工藝的產排污情況巨大。以水污染物為例，漂白木漿單位產品化學需氧量排放量約是本色化學木漿的兩倍，瓦楞紙的單位產品化學需氧量排放量約是木漿的1/10。因此，在載明事項中應針對造紙企業生產過程標明產品種類、產能、生產工藝、原料種類等內容，并對堿回收生產線等主要減污、排污環節單獨列出。末端治理是確保企業按證排污的關鍵環節，在許可證中主要明確企業的治污能力、治污工藝等內容。有條件的地區還應將管理部門對造紙企業提出的其他環境管理要求載入許可事項，一方面，用于指導企業治污和按證排污;另一方面，為環保部門現場監督檢查提供依據。具體內容包括堿法化學制漿企業建設堿回收裝置、銨法制漿企業建設木質素回收裝置、化學制漿企業實施無元素氯或無氯漂白工藝等。
3 如何保障許可證制度實施到位?
發放排污許可證只是排污許可證制度實施的起點，注重證后監管才能保障實施到位，達到應有的實施效果。目前，我國固定污染源管理還存在監管能力不足、處罰力度不夠等問題，企業違法排污成本低，偷排、漏排時有發生。
造紙是排污重點行業，應納入證后重點監管范疇。對于造紙行業環境管理，環境保護部先后發布了《制漿造紙行業現場環境監察指南(試行)》、《制漿造紙企業環境守法導則》等，并推行了造紙行業主要水污染物排放量全口徑核算。各地環保部門可基于國家要求，采用現場檢查、書面核查等方式，制定對造紙企業強化檢查、加密抽查的規則。造紙企業應及時公布產品產量、污染物排放量、排放濃度等信息。
應積極推進造紙行業排污許可管理信息平臺建設，對排污許可流程進行信息化管理，設置守法和執法數據庫，及時有效地掌握企業的守法、違法情況。并采取相應措施，糾正、處罰企業違法行為，實現造紙行業排污全口徑電子化管理。
對于造紙企業無證排污或違反排污許可證要求排放污染物的行為，可以通過建立具有震懾力的懲罰制度，督促造紙企業按證排污。如責令造紙企業停產、關閉，制定企業誠信黑名單，限制其抵押貸款，實施高額度罰款等。同時，應強化環保主管部門盡職免責，避免企業發生環境污染事故，環保部門先承擔責任的情況發生。
4 許可證制度和現有固定源管理制度怎樣有效銜接?
排污許可制度是未來固定污染源管理的核心，因此制度的建立要與現有固定污染源管理要求做好充分銜接。
首先，全面落實環境保護部和國家發改委聯合印發的《關于貫徹實施國家主體功能區環境政策的若干意見》([2015]92號)。許可證的發放要與生態環境功能區相一致，自然生態保護區、生態功能保育區等禁止發證，生態環境功能區要求高的區域應嚴格發證。排污許可證中特殊要求應遵循各要素功能區的質量標準與排放標準，并根據功能區的要求嚴格執行、監督和落實造紙行業排污許可證。
第二，造紙行業排污許可制度應與環境影響評價制度相銜接。造紙企業新建、改建、擴建項目獲得環境影響評價批復后，即對其核發排污許可證，以批復的排放量作為許可排放量核定的主要依據。核發的排污許可證應當包括建設期、試運行期及正式投產運行后的全部管理要求，包括污染物排放種類、濃度、數量、排放方式、去向、時限等要求，以及對主要生產工藝、規模、原輔材料性質、燃料品質、原燃料使用方式、污染物治理設施的運行要求和監測要求等。同時規定建設項目的建設期限和試運行期限。
第三，造紙行業排污許可制度應與排污權有償使用和交易銜接。開展排污權交易的記錄應當在排污許可證中予以載明，載明內容應包括交易前后的許可排放量和濃度變化、環境管理措施變化等內容，做到實時、動態調整。
第四，造紙行業排污許可制度應與排污收費制度、環境統計制度和環境執法等銜接，將排污許可日常管理中的實際污染物排放量作為排污收費、環境統計和環境執法的重要依據。
（作者單位：環境保護部環境規劃院）
