供給側改革要消滅“等靠要”和“撘便車”怪象

中央關于加速推進供給側改革的重大方略獲得社會的高度認可和各級政府的積極響應。兩會前后，各省市紛紛出臺了地方供給側改革的相關政策，其中廣東的“1+5方案”最具有代表性，也最為詳盡和完整。貴州方案強調“地方特色的有效供給”，云南方案強調促改革與穩增長的雙管齊下。除總體政策外，一些省份還出臺了“去降補”的具體方案，如甘肅的“降成本方案”，山西的“工業轉型升級”方案，山東、湖北和湖南等省的“房地產去庫存”方案，河南、山西和內蒙古的“煤炭去產能專項方案”等。各級政府充分結合地方省情，將推進供給側改革，跟穩定經濟增長，激發地方經濟活力充分結合了起來，改革效果初步顯現。但是在具體操作中，大家也碰到了很多困難，積累了一些矛盾和問題。

　　和訊網刊登申銀萬國研究所所長楊成長文章表示，當前迫切需要在認真總結各級政府改革實踐的基礎上，將碰到的共性困難、問題和風險提煉出來，加以認真總結分析，并從整體上進一步完善改革的政策環境和指導方案。    　　改革過程中面臨的共性問題    　　文章分析，產能過剩行業和產能過剩程度的判斷缺乏統一標準。各級政府在去產能上主要出臺三方面政策，一是制定限制產能繼續增長的行業名單；二是對已經判定為產能嚴重過剩的行業，制定降低產能的目標和具體時間表；三是加速對僵尸企業的清理。但是在具體執行上，到底哪些產業可以列為產能過剩行業，過剩多少，地方政府是否可以隨意增加過剩行業的名單，缺乏統一標準。各級政府對產能過剩行業的判斷，除了根據近期國務院出臺的針對煤炭和鋼鐵行業去產能的指導意見外，主要參照2012年發改委和工信部等10部門《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》，根據這一文件，鋼鐵、煤炭、水泥、造船、電解鋁和玻璃被認為是六大全國性的產能嚴重過剩的行業。然而，由于各地產業狀況差別很大，各級政府去產能不可能僅局限在這六大產業上。    　　大家在判斷過剩產能的產業以及過剩程度上的主要困難是：第一，社會各界對產業過剩的判定差距很大，政府部門、研究部門和行業組織對相關產業是否過剩、過剩多少，判斷不一，觀點分歧很大。第二，對產能過剩的判斷主要是從行業整體上分析的，具體到各省市各地區差別就更大。行業整體產能過剩不代表該地區該行業產能就一定過剩。這里牽涉到產業在全國布局問題。第三，除了中央政府統一裁定的產能過剩的行業外，各地區的確存在著一些特定和特色產業和產品，也存在嚴重過剩問題，是否都可以納入到產能嚴重過剩的產業中去，缺乏執行依據。第四，從歷史經驗看，市場總是在不斷變化的，政府對產能過剩的裁判，并據此采取行政手段去限制產能或去除產能，往往存在著一定的市場風險。    　　對“僵尸企業”的認定和處理缺乏統一標準。“僵尸企業”主要集中在產能過剩行業，是指那些缺乏市場競爭力和盈利能力及自生能力，低效占用資源，依靠銀行貸款和財政輸血存活，資不抵債，連續虧損3年以上且不符合結構調整方向和能源環境要求的企業。關于僵尸企業出清的標準，中央政策主要強調兩項，一是“不符合國家能耗、環保、質量、安全等標準”；二是“持續虧損三年以上且不符合結構調整方向”。對不符合能源環境標準的企業實行關停并轉或剝離重組；對不符合經營標準的企業則采取資產重組、產權轉讓、關閉破產等方式處理。    　　盡管國務院已經給出了“僵尸企業”的識別標準，但目前各級政府在有關僵尸企業的甄別和處理上仍然存在著操作上的困難。一是國家未對僵尸企業進行摸底，各級政府公布的僵尸企業識別標準差別很大。若依能耗、環保及安全等標準作為判別標準，彈性太大，可操作性較差。若依“連續虧損三年”的財務指標為判別標準，范圍又太廣。僅按照財務指標，即使在上市公司中也存在一大批企業可以劃定為僵尸企業。如果以A股市場扣除非經常損益后每股收益連續3年（2012-2014年）為負的標準來篩選，滬深兩市有多達200多家上市公司可歸類為“上市類僵尸企業”。三是對國有和民營企業是否應該按照同一標準來劃分爭議很大。劃定本身是為了后面的清理，由于對國有和民營企業需要采取不同的手段來處理，如果按照同一標準，那么民營企業在僵尸企業中的比重就太高，處理僵尸企業的范圍就太廣，處理的社會負擔就太重。    　　從目前地方政府對僵尸企業的摸底情況來看，“僵尸”的選擇標準差別很大。如山東公布的《關于開展“僵尸企業”有關情況調研的緊急通知》的標準是：“無望恢復生氣，但由于獲得放貸者或者政府支持而免于倒閉的負債企業”。具體分三種類型：一是企業還在生產經營，但效益低下，利潤不夠支付企業信貸利息；二是企業已停止經營活動半年以上，主要標志是半年以上未上繳增值稅；三是企業生產經營活動基本停止，主要標志是企業暫停工業用電。按照該標準，山東確定448家“僵尸企業”，其中70%以上的企業分布在輕工、紡織、建材、機械、化工等行業。安徽省主要篩選過剩產能行業中的特困企業，制定“特困”標準，鋼鐵和煤炭等化解過剩產能任務較重的“特困”企業高達1040余家，其中規模以上中型企業126家等。    　　“去庫存”演變成了單純的樓市“去庫存”。近期有關樓市的去庫存政策忽視了房地產的資產屬性和地區之間的差異性。從各地出臺的相關政策來看，相關去庫存政策都演變成了房地產行業的去庫存政策。似乎我國工業領域庫存問題并不嚴重，不存在去庫存問題。其實，我國工業領域資產規模過于虛胖，庫存過大，折舊過低，低效無效資產規模龐大，導致總資產和凈資產收益率過低，嚴重制約了企業投資的積極性。企業投資增速持續下降是我國經濟長期穩定增長的最大隱患。去庫存對工業領域同樣具有十分重要意義。將去庫存政策演變成為單純的房地產去庫存政策，這種導向是不正確的。    　　出臺的房地產去庫存政策沒有充分考慮到房地產的金融屬性，演變成了短期刺激房地產需求政策。房地產作為一種資產，不同于一般工業產品，具有金融屬性，具有杠桿性和投機性，除了受真實供求關系影響外，還受到金融市場的影響。2015年下半年以來，我國貨幣寬松，利率大幅度下降，對股市、債市、匯市和房地產市場產生了連鎖刺激作用。在利率短期急劇下行，人民幣匯率出現了趨勢性貶值和股市大幅度波動影響下，資金大量涌入了具有投機價值的部分中心城市的房地產市場，導致部分中心城市房價出現了大幅度上漲，投機氛圍濃厚。在這個時候出臺房地產去庫存政策，必須要充分考慮到當前金融市場環境對房地產的影響，不能火上澆油。近期出臺的政策，由于沒有充分考慮到金融市場對中心城市房地產的刺激作用，導致部分中心城市在房地產去庫存政策、金融市場利率下行的雙重刺激下，房價上漲出現了失控狀況。盡管我們及時調整了相關政策，但是畢竟已經造成了部分中心城市房價上漲過快和絕對水平過高的狀況，對未來房地產市場的穩定健康發展造成了不利影響。    　　去房地產庫存政策也沒有充分考慮到我國城市之間的差別。我國三四線城市房地產庫存嚴重，主要是由于這些城市只發展了房地產和部分硬件基礎實施投資，城市的人居配套服務能力、公共服務能力跟不上，產業導入和就業機會跟不上，農民即使買了房，也無法在城市安居生活。因此政策的核心是要解決這些城市的綜合服務功能問題，積極創造農村居民進城安居生活的條件，而不是單純的鼓勵居民買房。一些省市簡單采取鼓勵大學生買房，或將商品房轉化為養老安置房等方法來消化房地產庫存，都不能解決根本問題。當然也有部分省份（如河北、湖北、湖南等）出臺的政策，與戶籍制度改革、公積金制度改革、棚戶區改造貨幣化安置和保障房商品化改革結合起來，突出了支持農民進城購房的政策導向，不僅有利于房地產去庫存，也有利于推進城鎮化和市民化進程的加速推進。    　　去杠桿政策演變成了金融領域的去杠桿政策。各地出臺的去杠桿政策，大都演變成了金融領域如何去杠桿，如何控制金融市場風險的政策。這次供給側改革，主要是針對實體經濟領域中的問題，尤其是著力解決工業領域中服務于投資的部分采掘業、冶煉加工業和設備制造業中產能嚴重過剩，行業經營環境日趨惡劣的問題。金融領域中的問題不是政策的著力點。盡管實體經濟去杠桿，會牽涉到實體和金融兩方面，但是供給側改革中的去杠桿，主要還是針對實體企業或地方政府杠桿水平過高，杠桿率增長過快，財務負擔過重等問題。單就金融業的杠桿率來看，總體上不高，一些金融行業還需要繼續增加杠桿率。  地方政府在去杠桿上之所以難以出臺相關政策，一是各級政府的負債問題，主要需要中央的統一安排和部署來解決，例如實行債務置換就是很好的方法，在不降低地方政府杠桿率的情況下，大大降低了付息負擔。單從地方政府來說很難出臺相關政策。二是對實體行業來說，杠桿率是否過高很難判斷。目前，政府相關部門并沒有給出我國各行業負債率的統一數據，市場上流傳的各類數據差別巨大。歸結到各個地區各個行業杠桿率多少是合適的，需要降低多少，就更難判斷。三是降低實體經濟的杠桿率的確需要金融各行業的支持。由于我國對金融業實行分業監管和垂直監管，地方政府對金融各業沒有直接的行政管理權，無法針對金融行業出臺政策。    　　供給側改革中成本和收益嚴重不對稱，存在成本互相轉嫁和搭便車的現象。無論是去產能、去庫存、還是清理僵尸企業，都需要付出非常高的改革成本，包括企業所有者的資本損失、債權人的債權損失和工人的就業損失等。供給側改革本質上是政府運用行政和市場相結合的手段，在短期內集中處置部分過剩產能、過多庫存和過高債務，兼并和注銷部分企業，從而達到優化行業發展環境，讓大部分處于這些行業的企業獲得正常經營和發展環境的改革。因此，改革成本的承擔者和改革成果的受益者往往分屬于不同主體。一個行業加速去產能，會使得上下游行業受益。一個地區加速去除部分行業的產能，會導致分布在其他省份的該行業的企業受益。國有企業加速去產能，會導致處于同一行業的民營企業受益。實體經濟加速去產能，清理僵尸企業，會導致金融機構短期債權受損等。    　　這種成本承擔者和受益者分屬不同產業和地區的狀況，會導致成本的相互轉嫁和搭便車情況。在目前的改革實踐中，存在著地方政府總希望用中央政府專項資金來兜底，企業希望政府資金來兜底，民營企業希望國有企業來兜底，實體企業希望金融機構來兜底的情況。存在著誰的改革速度快、力度大，誰付出的改革成本就很高，等到該行業因為產能和庫存清理后發展環境正常，沒有改革的地區和企業反而受益。這就形成了觀望者受益的搭便車現象。    　　供給側改革會導致部分金融市場潛在風險集中暴露。供給側改革本質上是以一定的行政手段來加速調整傳統供給結構，以適應新的市場需求的過程。從改革方向來看，有利于化解潛在的金融風險。但是短期內去產能、去庫存、去杠桿，并集中處理僵尸企業，會導致相關企業失去持續融資條件，債務風險將集中暴露。根據業內測算，2015年我國煤炭、鋼鐵、水泥和有色四大行業存量有息負債超過5萬億，其中銀行貸款約占1/2，債券占1/3，非標等約1萬億。規模還是相當巨大的。另外，這些行業的上下游和企業之間都存在著規模巨大的應收應付的債權債務鏈條，非付息債務的規模也十分巨大。對一批企業的集中處理，肯定會影響到相關企業之間的債務鏈，導致各種債權類資產和信貸類資產受損，導致債務風險的相互轉嫁，并傳導到相關金融市場上。因此，缺乏對供給側改革所導致的金融市場風險的整體評估和應對策略，是目前供給側改革推進中的重大隱患。    　　完善政策環境和風險控制機制    　　文章認為，一要盡快出臺供給側改革的統一指導文件。目前，各級政府的供給側改革已經如火如荼地開展起來，迫切需要中央出臺有關“去降補”的統一指導意見，明確去產能的行業范圍、產能過剩的衡量標準、僵尸企業的界定標準和處置流程，以及國有和民營企業的不同政策等，明確各級政府在供給側改革中的權利職責，以及能夠根據地區情況作靈活調整的職權范圍。由于供給側改革既是全國性的，又具有突出的行業屬性，需要將國家的統一政策、主要行業供給側改革的指導意見和地方政府的政策有效結合起來。要突出全國性行業指導意見的作用。要從既能有效化解產能、又能優化行業布局的角度，明確各省份去產能的基本任務，實行有差別的統一。    　　二要建立供給側改革中的部際協調機制，以及行業和地方政府的協調機制。供給側改革是一個全國統一的龐大系統工程，牽涉到部委之間的協調、各行業組織跟地方政府之間的協調、省際之間的協調，以及實體部門和金融部門之間的協調等。如果不能有效溝通，形成很好的協調機制，就很容易形成互相觀望或相互掣肘的情況。要盡快形成推進供給側改革的組織保障，建立協商機制，加強信息溝通，統一思想認識，明確各主體職責，防止問題和矛盾相互轉嫁。    　　三要盡快形成市場化的成本和收益補償機制。目前很多地方政府都希望將供給側改革中的成本，特別是限制和削減產能、處理僵尸企業所形成的債務成本和下崗職工的安置成本，轉由中央政府的專項資金來承擔。這是不現實的。供給側改革要充分發揮市場機制的作用，應該主要依靠市場化的方法和手段來化解改革成本。削減產能和處理僵尸企業，推進企業并購，將會大大優化產業發展環境，讓大部分企業受益。要通過一定的機制和手段，讓這些受益的企業和領域根據受益程度將一部分受益拿出來，用于支付改革成本，形成市場化的改革成本補償機制。例如，目前正在積極探索的搭建煤炭和鋼鐵上下游行業的成本收益風險分擔網絡平臺；建立供給側改革共享基金，讓受益地區以稅收轉移的方式補貼受損地區，都是很好的嘗試。只有形成了市場化的成本和受益轉移和補償機制，讓削減產能和清理僵尸企業的地區獲得正常補償，才能真正調動各地區各行業開展供給側改革的積極性，不再出現“等靠要”和“撘便車”現象。    　　四是加快建立供給側改革對金融市場影響的風險評估和防范機制。當前，我國正處在經濟轉型最困難的時期，各種問題和風險正在逐漸積累并逐步釋放。2015年下半年以來，我國股市、債市、匯市和房地產市場都出現了一定程度的波動。目前金融市場的穩定性仍然面臨著考驗。在供給側改革集中削減產能，清理僵尸企業，會導致部分行業和企業的信用風險集中暴露，對金融市場產生一定的影響。尤其是要高度關注零散的風險事件，會引發或傳導成局部金融市場動蕩的可能性。    　　目前，供給側改革都是分地區分產業在進行，相關部門往往只關注了改革對本地區或本產業的影響，容易忽略金融風險的傳導效應，部分地區為了加速推進改革，往往將實體經濟的風險向金融市場或金融機構轉嫁，或暫時由金融機構來承擔。這些做法對金融市場的穩定都構成了一定威脅。因此，必須要建立全國統一的有關供給側改革中金融市場風險的監測和防范機制，及時評估，全面監控，引導企業和金融機構以正確的方式來解決銀行信貸資產、債務資產和不良資產處置中的違約風險，積極通過債轉股和資產證券化等方式來化解風險，堅決防止風險的集中暴露和簡單轉嫁。