中國上一輪去產能的經驗與啟示

一、20世紀90年代去產能的背景與措施分析

1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制和國有企業建立現代企業制度的目標。市場經濟的春風和現代企業經營自主權的擴大掀起了一輪新的投資高潮。由于長期受計劃經濟思想束縛，企業普遍對市場空間預期過于樂觀，盲目投資、蜂擁而上和重復建設導致1992年-1996年間陸續積累了大量的過剩產能。過熱投資導致通脹率攀升，不僅影響了1994-1996年間貨幣政策從緊，也使1997-1998年亞洲金融危機的外部沖擊下的需求減少。1997年金融危機對中國的出口產生了直接的壓力，尤其是亞洲市場有效需求減緩，需求端的壓力傳導到供給端，進一步暴露了前期企業過度擴張產生的一系列問題。如國有企業大面積虧損，多數行業產能利用率不足40%;經濟體內部出現嚴重的債務問題，三角債問題嚴峻、銀行壞賬率高企，銀行不良貸款率高達30%，財政壓力巨大。

在1998年的改革中，政府選擇的是采取更加行政化的手段來展開國企改革和去產能，并且通過先選擇重點行業做示范(紡織行業)，再全面推進的方式來運作。針對產能過剩的成因，當時政府主要采取了五項主要措施：一是實施“中性偏緊”的貨幣政策，倒逼企業去產能、去杠桿。二是直接有力的行政干預，優化供給端，為市場的自動調節贏得必要時間。三是企業債權轉股權，金融政策支持托底，由金融資產管理公司剝離銀行債務。四是1998年-2003年實施以增發長期建設國債為主的積極財政政策。五是撬動新的需求增長點。

90年代去產能取得積極效果：首先在微觀經濟層面，去產能取得顯著效果，國有工業企業數量減少，國有企業從1996年的11.38萬家下降至1998年的6.5萬家，減少幅度達到42%。整體虧損企業的勞動生產率得到了提升，以1997年底的企業數為準，到2000年底，國有及國有控股大中型企業的虧損面由39.1%下降至20%左右;宏觀層面上，勞動生產率得以大幅度提升。同時也產生了一定的負面效果：1996-1999年間國有企業就業人數下降約2200萬，2011年全國總工會公布90年代的下崗失業數字是2750萬人，企業在編員工強制性被解除用工關系，取消企業應擔負的約90%社會保障義務，下崗分流人員處于節衣縮食、四處奔波的生活窘態，國家轉型期的社會代價比較多的由下崗人員來承擔。

90年代紡織行業在國民經濟中的地位不亞于現在的鋼鐵、煤炭、有色金屬。90年代中國是世界上最大的紡織生產國，產量占全球的1/5，紡織工業產值占全球工業總產值的比重較大。但由于產能過剩和設備落后，當時的中國紡織業盈利空間不斷壓縮，企業虧損嚴重，冗余人員比重超過30%。而且由于紡織行業多數屬于國有企業，是當時國有工業中生存最艱難的產業，地方政府通過財政補貼和銀行貸款的托舉式維持紡織虧損企業運行的手段，越來越難以為繼。

國務院給出的紡織行業去產能的目標是從1998年開始的三年，舉全國之力，以行政手段直接下達任務來完成去產能、國企三年扭虧脫困。國家在紡織業產能出清的過程中，主要采取以下幾項措施：一是直接的財政補貼和貸款補貼。中央政府規定：每壓縮淘汰落后棉紡錠1萬錠給予財政補貼300萬元，由中央、地方財政各承擔150萬元，同時安排銀行貼息貸款200萬元，貸款的貼息資金由地方財政承擔，貸款還本期限為5年至7年。二是兼并破產政策重點向紡織行業傾斜。安排兼并破產和減員增效紡織企業537家，計劃核銷規模126億元，占全國總規模400億元的31.5%。三是下崗職工分流安置政策。1998年壓錠企業辦理退休3.5萬人，紡織工業企業下崗職工要進入本企業再就業服務中心，保證下崗職工的基本生活和養老、醫療保險費用的支付。四是在出口配額分配額度上大幅度向國內紡織出口生產企業傾斜。五是把退稅率統一提高到11%，對紡織機械出口實行出口信貸和全額退稅優惠政策，積極鼓勵紡織品出口。六是實施紡織企業債權轉股權，通過金融資產管理公司有效剝離銀行的不良資產，把債權債務關系適時轉變為投資控股關系，極大化解和防范了企業和銀行經營的系統性風險。

經過努力，從1998年起，用三年時間淘汰落后棉紡錠1000萬錠，分流安置下崗職工120萬人，到2000年實現全行業扭虧為盈，為實現紡織工業的產業升級和轉型奠定了堅實基礎。 2002年之后紡織行業去產能效果明顯提升，新增產能得以上馬，就業人數從1999年的510萬下降到456萬，負債率持續下降、利潤率明顯提升，2002年起紗、布產量穩步提升;勞動生產率由1998年的1.75萬/人提升到2002年的3.24萬/人，增長85%。

二、兩次“去產能”的異同點分析

通過對比發現，20世紀90年代與本輪產能過剩的形成都經歷了高速信貸投放、地方政府推動的投資熱潮、引發通脹率上升進而導致貨幣偏緊，產能和規模迅猛擴張被冷卻后債務和產能過剩問題凸顯等大致路徑，都是企業盲目投資，加劇了產能擴張。兩個時期產業發展階段特征主要是發展方式粗放，創新能力不強，產業集中度低，未形成由優勢大企業主導的產業發展格局，導致行業內重復建設現象嚴重，市場競爭有失規范;兩個時期政府的考核體系和投資體制弊端相同，地方政府過分依賴投資拉動經濟增長，通過廉價供地、稅收減免、低價配置資源等方式招商引資，助推了重復投資和產能擴張，統一有序、競爭自由的市場環境還未形成。

兩次去產能過程的不同點有如下三個方面：一是兩個時期集中行業不同。90年代的產能過剩集中于以紡織為代表的勞動密集型輕工業，本輪產能過剩集中在以鋼鐵、煤炭、水泥等為代表的資本密集型重工業;以紡織業為代表的勞動力密集型產業，成本構成中可變成本占主導;以鋼鐵產業為代表的資本密集型重化工業，成本構成中固定成本占主導。二是兩個時期經濟潛在增長率不同。90年代長期經濟增長率處于上行通道，人口紅利優勢、資源優勢和生態環境優勢明顯，同時需求端釋放潛力巨大，最具代表性的是1998年房改啟動和2001年中國加入WTO。房地產和出口導向型經濟的持續發力，成為去產能后接力經濟增長的新動力。本輪去產能，中國正處于經濟新常態的增速換擋、結構調整和動力轉換的重要轉折期，經濟增長率低于90年代，并且需求端改革調整空間受到一定限制，依靠凱恩斯主義式的刺激政策已經失靈。三是兩個時期的國際環境不同。90年代去產能經歷的亞洲金融危機，僅亞洲市場有效需求減弱;本輪去產能，后金融危機時代，歐美等發達國家普遍進入去杠桿周期，儲蓄率趨勢性回升，進而整體國際市場有效需求不足將成為全球經濟的中長期主流。目前我國在能源、勞動力、土地等要素價格方面的相對優勢正在瓦解，其他發展中經濟體對我國的“進口替代效應”顯著，不利于通過外需化解我國過剩產能。

三、20世紀90年代去產能的經驗與啟示

梳理總結20世紀90年代中國去產能的成功經驗，主要包括以下六個層面：一是政府、銀行和企業形成去產能合力，加大政府財政補貼沖銷壞賬的力度和速度，去除企業和銀行后顧之憂;二是積極推行過剩產能企業債轉股改造。國家組建金融資產管理公司，有序剝離銀行有毒資產和不良資產，及時使債權債務關系轉為參股控股的合作共贏新型伙伴關系，使去產能企業和銀行擺脫包袱輕裝上陣;三是通過多種手段補充銀行資本金，增加金融資產的流動性;四是依靠強有力的行政手段干預產能過剩企業和市場，為市場出清過剩產能贏得必要時間;五是形成分工明確的去產能動力機制，其中包括層層明晰的目標機制、獎懲嚴明的激勵機制等;六是聚焦關鍵產業。90年代，中國是最大的紡織生產國，產量占全球的1/5，紡織工業產值占全球工業總產值比重的排在首位，關鍵是紡織行業是產能過剩的重災區，其產能嚴重過剩越來越成為我國經濟運行中的突出矛盾和諸多問題的根源。

2016年是國家十三五的開局之年，中國經濟步入新常態，首要任務是以壯士斷腕的決心“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”，加強供給側結構性改革。借鑒90年代的成功經驗啟示，在本輪去產能中應該抓好以下幾個方面：

一要完善且加大財稅支持政策。中央財政加大對產能嚴重過剩行業實施結構調整和產業升級的支持力度，各地財政結合實際安排專項資金予以支持;中央財政利用淘汰落后產能獎勵資金等現有資金渠道，適當擴大資金規模，支持產能嚴重過剩行業壓縮過剩產能。精準施策，設立專項財政補貼資金和優化稅收結構鼓勵企業多兼并重組，少破產清算。二要采取積極的行政干預為市場有效調節過剩產能和倒逼僵尸企業退市贏得必要時間，彌補市場調節機制的失靈，逐步完善去產能相關的政策法規配套體系。三要實施有保有控的金融政策，增加銀行資產的流動性，加大沖銷銀行的壞賬率和不良資產率，同時對產能嚴重過剩行業實施有針對性的信貸指導政策，加強綠色信貸管理，優化信貸結構。四要積極推行產能過剩產業債轉股改造。五要抓緊培育去產能的動力機制。重拳治理僵尸企業，淘汰落后產能，去產能涉及到銀行、企業和廣大職工三者利益格局的打破與重塑，應該注重行成有效的動力引擎，破除三者去產能的后顧之憂，形成去產能的前進合力，同時需要擲地有聲的政策執行力;同時付之于有效的激勵機制、試錯機制、監管機制、責任機制和評估機制，提升治理僵尸企業和去產能執行效率，積極推進去產能戰略規劃實施。六是本輪去產能應集中于鋼鐵煤炭行業。鋼鐵煤炭是產能過剩的重災區，僵尸企業的聚集區，由于此類行業企業經濟體量較大，都是地方支柱性產業，涉及大量的政府稅收和人員就業等社會穩定性問題，而且不能真正實施市場化單一模式退出。目前鋼鐵煤炭的產能過剩已經開始嚴重威脅到產業轉型和結構升級，僵尸企業的存在規模和數量已經危及社會穩定和推進結構性改革的關系。七要建立長效的去產能治理機制。必須正確認識此次去產能任務的復雜性、長期性和艱巨性，必須建立宏觀、中觀和微觀層面聯動的長久的去產能治理機制，逐步完善新常態下過剩產能的治理體系。八要積極推進托底的社會保障政策，妥善安置下崗失業人員。